Russian translation of CEPS Working Paper
No. 1xx 'A Stability pact for the Caucasus in Theory and Practise - a supplementary
note',
September 2000
"Пакт cтабильности для Кавказа в теории и практике" - дополнительная записка
Майкл Эмерсон
Натали Точчи
Елена Прохорова
В ответ на призывы лидеров Южного Кавказа разработать Пакт стабильности для региона, в мае 2000 года СЕПС опубликовал консультативный документ, который содержал всеобъемлющее предложение (см. www.ceps.be). Впоследствии авторы провели обширные консультации с лидерами всех трех государств Южного Кавказа, а также четырех основных автономных образований (Нагорного Карабаха, Абхазии, Аджарии и Осетии). В настоящей работе сведены воедино информация и идеи, собранные в результате этих консультаций, при этом выводы принадлежат исключительно авторам. В дополнительной записке основная аргументация первоначальной работы сохранена и усилена более четким представлением о том, как можно разрешить существующие конфликты в рамках Пакта стабильности. Однако предусмотренный Пактом стабильности процесс мог бы стать не просто одним из возможных подходов к разрешению конфликтов. Он включает в себя системные и, более того, конституционные аспекты, в том числе, средства преодоления переходных проблем слабого государства. Этот процесс позволит смягчить лежащие в основе нынешнего тупика противоречия между такими традиционными понятиями, как независимость и территориальная целостность, и облегчить выбор между федерацией и конфедерацией. Особое внимание в работе уделяется вопросу о том, как Пакт стабильности для Кавказа, наряду с углубленным сотрудничеством с ЕС в рамках "Южного измерения", мог бы служить интересам России, которая является ведущим игроком в регионе.
Авторы являются членами специальной группы Центра Европейских Политических Исследований (СЕПС) по Кавказу. Они выражают благодарность остальным членам специальной группы за ценные предложения при подготовке настоящей работы, особенно Сергию Челаку и Бруно Коппитерсу. Настоящая работа была впервые представлена на международной конференции "Перспективы регионального и трансрегионального сотрудничества и разрешение конфликтов". Конференция, организованная армянским Центром национальных и международных исследований, прошла в Ереване 26-28 сентября 2000 г.
CEPS - 1 Place du Congres, Brussels, B-1000. www.ceps.be.
Майкл Эмерсон, тел. 00.32.2.229.3931, факс/41 51, michael.emerson@ceps.be Натали Точчи, тел. 00.32.2.229.3929, факс/4151, nathalie.tocci@ceps.be
Елена Прохорова, тел/факс 00.32.2.7728540, andrea@euronet.be
Содержание
Предисловие к русскому изданию
Предложения СЕПС и ответные реакции
Конституционные и системные формы
Сценарии разрешения конфликтов
Организация Пакта стабильности
Предисловие к русскому изданию
Несколько слов специально для русского издания. Центр Европейских Политических Исследований (СЕПС) расположен в Брюсселе и, следовательно, по-соседству с Европейским Союзом и НАТО, однако при этом является полностью независимым, неправительственным исследовательским институтом. СЕПС относит себя к числу "общеевропейских" центров, имея в виду во всяком случае пространство от Атлантики до Урала и даже до Владивостока. Следуя этой логике, СЕПС стремится к углублению и расширению диалога по проблемам политики с исследовательскими центрами во всех государствах бывшего Советского Союза, а также Центральной и Восточной Европы.
Настоящая работа, а также опубликованный в мае 2000 материал, в котором анализируются перспективы реализации Пакта стабильности для Кавказа, являются первыми публикациями СЕПС, переведенными на русский язык. Это свидетельствует о нашей искренней заинтересованности в углублении и расширении "общеевропейского" диалога по проблемам экономики и политики, представляющим стратегический интерес. У нас имеются разнообразные планы и проекты, направленные на осуществление этих замыслов, и мы будем рады услышать отклики от всех потенциальных партнеров, которых заинтересуют наши идеи.
Наконец, мы обратили внимание, что проводящиеся раз в шесть месяцев встречи на высшем уровне с участием президента России и руководителей ЕС приобретают более основательный характер. К примеру, последний такой саммит, состоявшийся 30 октября в Париже, завершился выработкой новых направлений партнерства. Речь идет об энергетике и совместном урегулирования кризисов. В частности, в отношении Кавказа стороны высказали намерение более активно сотрудничать в стабилизации обстановки в регионе. Настоящая работа посвящена именно этой задаче.
Брюссель, 11 ноября 2000 г.
Майкл Эмерсон Натали Точчи Елена Прохорова
Возможно, в ближайшее время удастся достичь сближения различных позиций на Кавказе, а также между основными заинтересованными державами, относительно средств выхода из тупика, в который завели неразрешенные конфликты в Нагорном Карабахе, Абхазии и Осетии, и, таким образом, перевернуть страницу в истории всего региона. Именно эта идея лежит в основе Пакта стабильности для Кавказа. Существующее положение слишком трагично и абсурдно для населения региона. Но сегодня открываются политические возможности для новой инициативы, и предстоящая в ноябре венская встреча ОБСЕ на уровне министров покажет, можно ли придать реализации предлагаемого Пакта стабильности необходимый импульс.
Ситуация, разумеется, трагична из-за скверных условий жизни беженцев, покинувших эти районы; трагична она и для народов, проживающих в зонах конфликтов, которые, может быть, и победили в мелких войнах, но при этом явно не преуспели в мирной жизни. Пострадал и весь регион, поскольку уровень его экономического развития далек от заложенного в нем экономического потенциала, отчасти из-за блокады Армении и Абхазии, а также оттого, что потенциальных инвесторов по-прежнему удерживает фактор нестабильности. Что еще хуже, политическая нестабильность, экономическое обнищание и коррупция сплелись в единый гибельный узел. Уровень зарплаты в государственном секторе экономики настолько низок, что коррупция пустила глубокие корни и приняла характер эпидемии. Служащие таможни, сотрудники правоохранительных органов и чиновники, которые следят за выполнением постановлений в экономической сфере, вымогают взятки для того, чтобы выжить. Но от этого еще больше иссякает поток поступлений в бюджет и разрушается деловая среда. В результате, нарастают сеператисткие настроения. Некоторые приграничные регионы теперь специализируются на контрабанде, что лишь усугубляет противостояние: центр теряет таможенные сборы и еще менее способен обеспечивать минимальные зарплаты, пенсии и социальные выплаты. Напряженность в экономической сфере сочетается с межэтническими подозрениями. Все это обостряет порочный круг, в котором сплетаются крайне низкий уровень жизни, деморализация и эмиграция наиболее способной части населения.
Ситуация абсурдна, поскольку некоторые политические лозунги, препятствующие разрешению конфликтов, утратили связь с реальностью сколь либо вероятного исхода переговоров. Ведется окопная война слов между теми, кто настаивает на включение в преамбулу принципа "независимости", с одной стороны, и "территориальной целостности", с другой, как будто речь идет об абсолютных и непреложных ценностях. Конечно, есть и святыни, в частности, древние церкви, монастыри и мечети Кавказа, которые останутся святыми навсегда. Однако любому малому региону, который стремится к процветанию в новом тысячелетии, но при этом унаследовал сложную национальную структуру и наслаивающиеся друг на друга исторические противоречия, придется обратиться к таким понятиям, как "взаимозависимость" и "множественные территориальные полномочия". Альтернативой является стремление к снятию противоречия между полной "независимостью" и "территориальной целостностью" посредством новых войн, или, что менее опасно, посредством молчаливого согласия употреблять некоторые из этих терминов исключительно в политических декларациях. Кавказский регион и в самом деле устал от войны, а лидеры, по крайней мере на словах, заявляют о своей решимости добиться мирного разрешения конфликтов. Бесспорно, есть причины, по которым, начиная с ноябрьского 1999 г. саммита в Стамбуле, лидеры в регионе неоднократно обращались с призывами к заключению некоего регионального пакта о стабильности и безопасности (Президенты Алиев, Кочарян, Шеварднадзе и бывший Президент Турции Демирель). Однако эти призывы выражали лишь общую идею, им недоставало практической проработки. Одновременно, г-н Макс ван дер Стул предложил независимому Центру европейских политических исследований в Брюсселе поработать над этим вопросом. Вслед за проведением предварительной конференции, которая состоялась в январе в Брюсселе, в мае СЕПС опубликовал проект "Пакта стабильности для Кавказа" в форме консультативного документа. На протяжении лета велось активное обсуждение выдвинутых предложений, одновременно члены специальной группы СЕПС побывали в столицах государств Южного Кавказа и в зонах конфликтов (в Нагорном Карабахе, Абхазии и Осетии, а также в более спокойной Аджарии). Таким образом, в настоящей работе выдвинутые идеи дополняются и обновляются в свете проведенных консультаций, при этом выводы принадлежат исключительно авторам.
Вкладка 1: Пакт стабильности для Кавказа - конспект предложений СЕПС Три инициативы на Южном Кавказе: 1. Разрешение конфликтов в Нагорном Карабахе, Абхазии и Южной Осетии 2. Региональная система безопасности под эгидой ОБСЕ 3. Создание Южно-кавказского сообщества Три инициативы более широкого регионального сотрудничества 4. Развитие сотрудничества ЕС и России в рамках "Южного измерения" 5. Повышение роли Черноморского экономического сотрудничества 6. Укрепление правовой основы нефтегазового комплекса (дно Каспийского моря, транзитный протокол по трубопроводам) Кроме того, общий механизм разработки стратегии Пакта стабильности, проведения консультаций и координации деятельности Источник: "Пакт стабильности для Кавказа", СЕПС, май 2000, размещен в интернете по адресу www.ceps.be В русском переводе опубликован на том же сайте.
2. Предложения СЕПС и ответные реакции
Основные элементы предложений СЕПС перечислены во вкладке 1, однако некоторые пункты требуют отдельных разъяснений и дополнений в свете реакций, прозвучавших в ходе консультаций в регионе в июле-августе.
1) Предлагается разработать всеобъемлющий, многосторонний подход, поскольку существуют внутренние связи между конфликтами и потенциальным синергетический эффектом от параллельных усилий по их разрешению. Эти связи, как на региональном, так и на геополитическом уровнях, стали особенно очевидными во время предпринятых поездок. Так, Осетия ожидает разрешения конфликта в Абхазии, Абхазия ждет урегулирования в Нагорном Карабахе. Участники переговоров по линии ООН и ОБСЕ годами проводят заседания, а время уходит. Однако лишь крупнейшие державы могут способствовать смене парадигмы, построенной на противостоянии виртуальных союзов, в которой одна часть игроков полагает, что она находится под защитой России, другая - Запада. Альтернативная парадигма предусматривает разрешение конфликтов в рамках общих организаций и норм, при этом ОБСЕ обладает очевидными качествами для достижения всеобъемлющего многостороннего урегулирования на Кавказе. На деле же необходимо в достаточной степени изменить равновесие между этими альтернативными парадигмами, которые будут и дальше сосуществовать, но обладая разным весом. Синергетический эффект окажет благотворное воздействие на экономическую, политическую и социальную сферы, поскольку весь регион выиграет, если рейтинг инвестиционной среды будет пересмотрен. Тогда с точки зрения репутации регион перейдет из категории "конфликтный с высокой степенью риска" в категорию "мирный пост-конфликтный".
2)Первоочередной задачей станет разрешение конфликтов, однако международному сообществу не следует дожидаться, пока конфликты будут урегулированы, для создания предпосылок широкого регионального сотрудничества. Наоборот, элементы нового регионального порядка должны быть встроены в политические модели урегулирования конфликтов. К примеру, ОБСЕ могла бы играть основную роль в формировании системы региональной безопасности и в подготовке к созданию Южно-кавказского сообщества, что откроет путь к экономическому и политическому сотрудничества и, со временем, к интеграции. Такие элементы региональной интеграции станут частью общего решения, а для просвещенных политических лидеров - одновременно средствами достижения целей, альтернативными тупиковой борьбе за "независимость" в противовес "территориальной целостности".
3) Выдвинутое предложение относится к категории современных европейских решений, причем правомерность такого подхода обоснована тем фактом, что все три страны Южного Кавказа вступили в Совет Европы и что все они, как и Россия, являются членами ОБСЕ. Вне формальных норм этих организаций, в современной Европе имеется опыт урегулирования национальных и сепаратистских конфликтов, как в развитых демократических странах (в Северной Ирландии, Бельгии, в самом ЕС и т.д.), так и в слабых государствах бывшей Югославии, имеющих некоторые схожие с Кавказом черты. Подход СЕПС основан на принципе "набора инструментов", т.е. выявления различных механизмов, таких как разделенный суверенитет, взаимозависимость, равенство между этническими и культурными группами, региональная интеграция и многоуровневые структуры управления, порой асимметричные (когда государство и суб-государство сотрудничают в осуществлении некоторых функций). Интересно, что хотя в ходе региональных консультаций некоторые их участники отрицали "неуместные европейские модели", однако чаще наблюдалась искренняя заинтересованность и основательное знание различных типов решений.
4) Следует предпринять осторожную попытку найти оптимальное равновесие между решениями для Южного Кавказа и для более широкого регионального порядка с учетом интересов России, которая испытывает очевидное беспокойство за будущее Северного Кавказа. Можно представить себе, что в перспективе Россия, исходя из своих интересов, отнеслась бы положительно к установлению более благоприятного порядка на Южном Кавказе. Если бы регион добился большего процветания, стал более открытым для торговли и восприятию норм демократии и гражданского общества, тогда было бы легче постепенно сдвинуть в том же направлении и Северный Кавказ. Кроме того, подобная стратегия могла бы способствовать тому, чтобы ЕС и другие международные финансирующие организации предложили содействие в экономическом развитии юга России и Северного Кавказа, в том числе, посредством присоединения инфраструктурных осей, идущих с севера на юг, к уже развивающейся оси вдоль Шелкового Пути, в направлении восток-запад. К числу инструментов относится и повышение роли ОЧЭС в сотрудничестве черноморского, кавказского и каспийского регионов, чему мог бы способствовать ЕС. Эти разнообразные инициативы можно было бы объединить в единую стратегию "Южного измерения", которую Россия и ЕС рассматривали бы как продолжение взаимного сотрудничества в "Северном измерении".
5) Данный комплексный многосторонний процесс должен иметь название, на которое вполне может претендовать термин Пакт стабильности для Кавказа. Это обозначение уже используется политическими руководителями кавказского региона. Оно не несет в себе организационной или конституционной смысловой нагрузки, следовательно, является достаточно емким. Мы не предлагаем в качестве модели Пакт стабильности для Балкан, их сходство не простирается дальше выражения понятия всеобъемлющей, многосторонней региональной инициативы. Более конкретные предложения изложены ниже.
3. Конституционные и системные формы
В этом разделе рассматриваются три политически принципиальных вопроса: · есть ли причины, оправдывающие стремление сепаратистских образований к полной независимости? · если нет, то приведут ли дальнейшие попытки достичь в какой-то момент согласия относительно конкретной формы федеративного или к конфедеративного устройства, к соответствующим результатам? · если ответ вновь отрицательный, то существует ли такая политическая схема, к примеру, Пакт стабильности, которая обеспечила бы больше шансов на успех? Заранее предлагаем ответы на эти вопросы, в порядке постановки: "нет", "нет" и "да". Вопрос независимости Все три сепаратистских образования на Южном Кавказе (Абхазия, Нагорный Карабах и Южная Осетия) требуют полной независимости. Если ли хотя бы у одного из них правовые основания для обретения независимости, т.е. основания, совместимые с принципами, лежащими в основе прочного фундамента демократически построенных политических систем и международных отношений? Или же мы имеем дело с проявлением Realpolitik, когда в качестве аргумента признается лишь угроза применения силы и, в конечном итоге, война? Политологи пытаются решить эти нормативные вопросы, при этом ведется серьезная полемика между учеными, стоящими на либерально-демократических позициях. Именно по вопросу о том, должны ли международные демократические нормы быть гибкими или консервативными, если речь идет о демократических требованиях отделения.
Согласно одной теории, самоопределение как таковое признается демократическим правом, соответственно, необходимо признать и итоги плебисцита основанием для отделения (можно привести примеры Шотландии или Квебека, где в недавних референдумах большинство могло бы проголосовать, но не проголосовало, за отделение, что повлекло бы за собой признание со стороны Лондона и Оттавы).
По другой теории, в отношении требований об отделении нормы и принципы должны оставаться консервативными, на том основании, что открытый выбор в вопросе отделения создает опасность размывания качества демократического управления. В случае признания плебисцитного права на отделение возник бы риск, что сепаратистски настроенные меньшинства постоянно удерживали бы большинство граждан в качестве политических заложников, а также риск создания системы из постоянно смыкающихся колец, образованных этнически дискриминационными сепаратистскими движениями. Политологи, настроенные более консервативно, выдвигают перечень жестких условий, необходимых для удовлетворения права народа на отделение, а именно:
· наличие четко определенного народа и территории;
· наличие веских причин, к примеру, дискриминация меньшинств;
· способность данного народа к здравому управлению, в том числе, обеспечение прав новых меньшинств, а также контроль за возможными пагубными последствиями для внешнего мира.
Практически, когда дело касается Кавказа, то хотя политические руководители в зонах конфликтов обеспечили ожидаемую поддержку независимости путем проведения референдумов среди этнически "очищенного" населения, однако крупнейшие мировые державы и международные организации, похоже, единодушно отказываются поддерживать стремление к независимости. Россия опасается распространения наглядного примера на Северный Кавказ, а Запад хотел бы предупредить риск еще более серьезных последствий на Балканах и в других регионах. С точки зрения приведенных критериев, Абхазия и Южная Осетия не набирают необходимых баллов. Позиции Нагорного Карабаха прочнее, однако здесь есть риск, что отделение станет шагом к полной интеграции в Армению, ведь независимый Нагорный Карабах был бы вправе сделать такой выбор. Подобная перспектива устроила бы и Армению, и Нагорный Карабах, однако с международной точки зрения возникают серьезные опасения, что такой поворот событий может быть истолкован как прецедент для ирредентистских стремлений к военному захвату территории. В целом же, прецеденты ирредентистских войн в пост-коммунистической Европе вызывают еще больше опасений, чем прецеденты войн за независимость.
Учитывая вышеприведенные критерии, а также рассмотренные нами риски, следует признать, что консервативное отношение международного сообщества к современным требованиям предоставления независимости имеет под собой серьезные объективные основания. Отсюда следует, что и в дальнейшем между суверенными государствами Южного Кавказа, Россией и ведущими мировыми державами, а также международными организациями, в частности, ООН и ОБСЕ, сохранится консенсус в отношении того, что ни конфликтные регионы Южного Кавказа, ни Чечня на Северном Кавказе, не должны получить признания полной независимости.
Вопрос федерации и конфедерации Когда речь идет о конфликтах типа кавказских, традиционные взгляды и тактика на переговорах предполагает поиск решения в направлении централизации или децентрализации государства или государств. В этом традиционном подходе различаются две обширных категории решений, которые предусматривают наличие одного или более признанных суверенных государств (см. вкладка 2). Так, в случае с конфликтами на Южном Кавказе вопрос заключается в том, двигаться ли по пути (а) предоставления территориальному образованию автономии в составе федерации или союзного государства, в этом случае отношения между государством и суб-государственным образованием строятся по вертикали; либо (б) образования конфедерации, ассоциации, или общего государства, когда допускается международное признание отдельных суверенных государств, связанных между собой горизонтальными отношениями. Похоже, что конфликты на Кавказе зашли в тупик из-за несовместимых требований их разрешения, с одной стороны, путем создания конфедерации / общего государства в противовес автономии / федерации. Неприятие признанными государствами (Грузией и Азербайджаном) моделей конфедеративного устройства (в том числе, идеи общего государства) приводит к радикализации суб-государственных образований и подогревает их стремление к полной независимости.
Вкладка 2: федерация и конфедерация в международном государственном праве Суверенитет - В международном государственном праве предусматривается ряд моделей организации государственных образований, к которым обычно прибегают в поисках конституционного решения этнических конфликтов. В основе этих моделей лежит определяющее правовое понятие суверенитета, который признается единым и неделимым. Отсюда любая модель попадает в одну из двух категорий: имеется одно, или более, чем одно, государство, с неделимым внешним суверенитетом и нерушимыми границами. Все прочие вопросы, в том числе, вопрос внутреннего суверенитета, считаются внутренним делом государства. Федерация относится к первой категории, конфедерация - ко второй. Федерация - Внутри единого государства распределение полномочий между центральным и региональным уровнями закреплено в конституции и потому не может быть пересмотрено в одностороннем порядке. В федерации "центральные и региональные органы власти наделены исключительными полномочиями в законодательной и исполнительной сфере", они согласуются в действиях, но обладают независимостью в своих сферах управления. Внутренний суверенитет может быть распределен, но извне федерация остается единым государством, признанным на международном уровне, с единым гражданством и неделимой территорией. С точки зрения международного сообщества, федерация приравнивается к унитарному государству, т.е. имеет тот же международный статус. Федеративное государство может наделить субъектов федерации некоторыми полномочиями в сфере внешних сношений, но это не означает признания внешнего суверенитета последних. Федерация остается суверенным государством, состоящим из несуверенных государственных образований. Федеративное образование - малый субъект придан более крупному образованию в составе одного государства. Малое образование может пользоваться широкой автономией в сфере внутренних дел, но при этом оно не наделено конституционным правом участия в управлении более крупным образованием на центральном уровне. Как и в случае федерации, федеративное образование обладает внешним суверенитетом и, следовательно, признается международным сообществом как единый субъект. Конфедерация - классическая форма государственного устройства, при котором каждое государство сохраняет суверенитет и является субъектом международных отношений; является объединением суверенных государств на договорной основе. Государства в составе конфедерации добровольно делегируют центральным органам власти конкретные полномочия в конкретных целях. Это зачастую относится к таким сферам, как безопасность или внешние сношения, когда союз более эффективно служит интересам составляющих его суверенных государств. Государства в составе конфедерации связаны между собой через свои правительства, а решения принимаются с общего согласия. Граждане конфедерации сохраняют гражданство суверенного государства в составе федерации. Конфедерация может представлять собой первый шаг в направлении федерации, в частности, принятия единой конституции. В сущности, полномочия от этого могут измениться незначительно, однако с точки зрения международного государственного права принятие единой конституции влечет за собой изменение международной правосубъектности государств (вместо двух или более государств возникает одно). Соответственно, если в конфедерации образующие ее государства имеют одностороннее право отделения, то субъекты федерации такого права не имеют. Ассоциированное государство - еще одна модель, обусловленная конфедеративной логикой. В данном случае малое государство ассоциировано с крупным. Первое может делегировать некоторые полномочия последнему, однако при этом оно остается отдельным субъектом международного права и может выйти из состава ассоциации в любое время. Все эти понятия относятся к упрощенной, принятой в дипломатии, схеме, согласно которой в мире действуют два режима, с одной стороны - это независимые суверенные государства, признанные в ООН, с другой - разнообразные "прочие" образования, к которым относятся и непризнанные образования с претензией на государственность, и абсолютно законные, не имеющие собственной государственности, автономии в составе других независимых государств. Подобное упрощение отображает традиционное дипломатическое определение так называемого современного государства (правильнее сказать, вестфальского государства образца XVII в.), при этом имеется в виду национальное государство, которое обладает неограниченной монополией на использование силы в пределах своей территории и строит отношения с другими подобными государствами на принципах международного права.
Вопрос Пакта стабильности
Данная общепринятая логика все менее отвечает современным реалиям и потребностям, особенно в Европе, густо населенной этическими группами, где действуют многочисленные векторы давления: стремление к децентрализации управления и интеграции в условиях глобализации, необходимость снятия исторически обусловленной напряженности между национальными и этническими группами, зачастую добавляются и стрессы пост-коммунистического переходного периода. В результате возникают кардинально различные формы политического устройства.
Одна из моделей - это модель Европейского Союза, в которой избран путь интеграции, объединяющей уже 15 государств, а если учесть все поданные и ожидающиеся заявки на вступление в ЕС, то в течение ближайших десятилетий их число может возрасти до 35. С течением времени система динамично развивается, при этом модель имеет некоторые элементы федерации и конфедерации, но по существу остается моделью sui generis. Представления о государственном суверенитете, свойственном так называемому современному государству, слиты между собой, растворены и переиначены до неузнаваемости.
Однако же новое строение не представляет собой особую четко очерченную систему государственного устройства. Термины "независимость" и "территориальная целостность" списываются в архивы устаревшей лексики.
Для Кавказа же не годится ни членство в ЕС, ни огульное копирование европейской модели. Тем не менее существуют элементы того, что правильнее назвать "современная Европа", элементы, которые имеют прямое отношение к Кавказу. Эти элементы приведены во вкладке 3, а именно, элементы региональной интеграции, космополитической демократии (изобилие международных организаций), асимметричные государственные отношения (применимо для этнических групп, чьи границы проживания не совпадают с государственными границами), субъективный или нетерриториальный федерализм (также применим к некомпактно расселенным этническим общностям в пределах одного государства, когда культурно однородные группы населения наделяются правами и полномочиями, но при этом необязательно, чтобы они проживали на отдельной территории), множественная гражданская принадлежность (на уровне региона, государства, суб-государства, или двойное гражданство), поддержка на переходном этапе (имеется ввиду поддержка извне в целях укрепления слабого государства на начальном этапе пост-коммунистического развития).
Вкладка 3: Эволюция моделей политического устройства в международной практике Конституционные процессы Асимметричные государственные отношения - прямые отношения между государством и негосударственным образованием в составе другого признанного государства. Модель имеет важное значение в этнически сложных ситуациях, когда существенные по численности этнически родственные основным (титулярным) народностям группы проживают в другом государстве, но при этом необходимо избежать конфликта на почве ирредентизма. Субъективный или нетерриториальный федерализм - еще один полезный в этнически сложных регионах механизм, если учесть нежелательность этнических чисток. С политической точки зрения культурные общности получают правовой статус и полномочия (обычно в сфере образования, культуры и защиты прав меньшинств) на нетерриториальной основе. Примером служит Бельгия. В этом случае граждане любого региона в государстве могут иметь право доступа к делам конкретной культурной общины в пределах ее полномочий. Множественная гражданская принадлежность - гражданство может быть двухуровневым, к примеру, гражданин получает международный паспорт государства и удостоверение личности жителя данного региона. Другой вариант - сочетание обоих уровней в одном паспорте. В иных случаях можно предусмотреть двойное государственное гражданство. В модели Европейского Союза над уровнем государственного гражданства имеется уровень наднационального гражданства. Принцип множественной гражданской принадлежности может стать весьма полезным в этнически сложных ситуациях, но его конструктивное использование связано с территориальным или гражданским толкованием национальной принадлежности, в противовес этническому. Общее государство - модель четко не определена, предлагается и для Нагорного Карабаха, и для Абхазии. "Общее государство" - федеральная модель, подчиненная конфедеративной логике, т.е. своего рода гибридный компромисс, который не так-то легко укладывается в теорию международного права. К федеральным элементам относится отсутствие права на отделение государств-членов и единое иностранное представительство "общего государства". Остальные элементы данной модели имеют, по существу, конфедеративный характер. Отношения в рамках конфедерации предполагают образование союза на договорной основе. Однако добровольный договор между суверенными государствами, который не может быть расторгнут в одностороннем порядке и который непременно предполагает передачу функций иностранного представительства центру, ограничивает внешний суверенитет государств-членов. Тем не менее, в качестве компромисса подобная гибридная структура может оказаться полезной. К примеру, для поддержки регионального сотрудничества или интеграционных структур. Кондоминиум - модель обсуждалась, по крайней мере, в прессе, применительно к Нагорному Карабаху. Речь идет об объединении двух признанных государств, которые обладают совместным суверенитетом над конкретной территорией, причем последняя формально не принадлежит ни одному из суверенных государств. Скорее, она поделена между двумя государствами, причем некоторые полномочия могут быть разделены или делегированы столицам двух государств. Региональные процессы Интеграция. Модель эволюционная. ЕС проходил этапы развития от межправительственных отношений на договорной основе, через формирование органов управления к усилению элементов конфедерализма и разделенного суверенитета в сочетании с чертами федерализма. В настоящее время в ЕС обсуждается вопрос, двигаться ли на следующем этапе от договорной основе к конституционной основе. Традиционная модель суверенитета все больше устаревает. Южно-кавказское сообщество могло бы развиваться в этом направлении, при этом не обязательно определять окончательный статус. Начало могло бы быть положено созданием новых структур управления и практическим сотрудничеством в таких областях, как торговая политика, региональные инфраструктуры и безопасность. Международные процессы Космополитическая демократия - термин, обозначающий совокупность международных организаций, образовавшихся в последние десятилетия, выполняющих важные функции в сфере безопасности, экономики и гуманитарной деятельности. Однако, как показывает балканский опыт, хотя любая из этих организаций может решать большинство стратегических вопросов, единой силы они не образуют. Напротив, космополитическая демократия слаба по самой своей природе, поскольку она является порождением национальных государств, которые образуют международные организации. В итоге, международному сообществу трудно совладать с серьезными сепаратистскими или ирредентистскими конфликтами на этнической почве в "признанных государствах". Поддержка на переходном этапе - тем не менее, на переходном этапе пост-конфликтного развития международное сообщество может сделать выбор в пользу укрепления слабых государственных структур, используя политические, экономические и военные ресурсы, путем поддержки внедрения некоторых институциональных элементов, описанных выше. Иначе в этнически сложных ситуациях, когда гражданское общество и демократические структуры еще не окрепли и не имеют достаточного опыта, на переходном этапе обычная модель национального государства может служить питательной средой для национального конфликта и этических чисток. Пакт стабильности. В совокупности описанные выше черты могут образовать особый тип режима для преодоления проблем региона со слабыми переходными государствами. Такой режим был бы достаточно существенным и специфичным, чтобы оправдать использование термина "Пакт стабильности", который, как представляется, вполне подходит в качестве общего названия. В некоторых европейских регионах элементы сочетаются в едином комплексе, что образует новый важный тип смешанного режима, Это оправдывает использование названия, которое находят свое место в современном политическом лексиконе. Подобный тип режима можно назвать "Пактом стабильности". Данный термин не имеет официального смысла вне серии инициатив с одноименным названием, которые были выдвинуты в течение последнего десятка лет, а именно, "инициативы Балладюра" для центральной Европы, Пакта стабильности для Балкан в период после конфликта в Косово и вот теперь нового пакта, который предлагается для Кавказа. Термин, однако, входит в политический обиход, поскольку существует несомненная потребность в названии, которое бы обозначало определенную идею. Эта идея, как представляется, состоит в том, что те регионы Европы, в которых сочетаются проблемы этнически сложных образований с напряжением пост-коммунистического развития, испытывают потребность в режиме особого типа. Эта идея структурно намного богаче монолитной модели построения малого независимого национального государства, реализация которой так часто приводила к ужасающим войнам и ожесточенным этническим чисткам.
Хотя термин Пакт стабильности порой используют с оттенком пренебрежения, имея в виду многочисленные встречи официальных лиц (заседания в рамках Пакта стабильности для Балкан), мы полагаем, что в него можно вкладывать более существенный смысл. Речь может идти о процессе, в котором сочетается разрешение конфликтов, функции по поддержанию мира и обеспечению безопасности с созданием новых политических структур, в чьи задачи входит решение вопросов национального примирения, поддержка слабых государств на переходном этапе и создание предпосылок экономического развития.
Пакт стабильности для Кавказа предполагал бы наличие более основательного механизма урегулирования конфликтов и более развитых структур управления, нежели аналогичный Пакт для Балкан (который зависел от предварительного разрешения конфликтов в Боснии и Косово, а также перспектив интеграции в ЕС и потому не нуждался в дополнительном сильном элементе). Таким образом, новым в Пакте стабильности для Кавказа стало бы укрепление роли ОБСЕ, создание Южно-кавказского сообщества и установление прямых отношений между ними и автономными образованиями, а также государствами региона. (Более подробно структура Пакта стабильности представлена ниже).
В общих чертах, режим Пакта стабильности для Кавказа мог бы включать в себя следующие элементы: · На основе системы Пакта стабильности можно было бы (как показано на диаграмме 2) сформировать более развитый комплекс отношений между суверенными государствами, автономиями, региональными и международными организациями, нежели на основе общепринятых моделей государственного устройства (см. диаграмму 1).
ОБСЕ, как курирующая организация, могла бы установить прямые отношения как с государствами, так и с автономиями, особенно в части поддержки политического урегулирования, проведения операций по поддержанию мира в зонах конфликтов и укрепления доверия к новому региональному порядку.
Южно-кавказское сообщество заложило бы новые основы пост-конфликтного регионального сотрудничества и, в конечном итоге, интеграции, в которой основная роль принадлежала бы государствам, однако автономии также имели бы право голоса и играли бы определенную роль.
Автономные образования также имели бы прямые отношения с этнически родственными группами, либо горизонтальные, как в случае других автономий, либо асимметричные, когда речь идет о прочих государствах. В целом же, автономии могут рассчитывать если не на полную независимость, то на обретение новых политических возможностей.
Государства региона добились бы устранения с политической повестки дня требований об отделении, но в первую очередь - установления мира, безопасности и появления новых перспектив экономического и социального прогресса.
4. Сценарии разрешения конфликтов
В силу причин, описанных выше, возможные сценарии исключают полную независимость, но предполагают использование различных компонентов, выходящих за рамки стилизованных и упрощенных моделей федерации или конфедерации. (Некоторые из элементов представленного сценария могут частично совпадать с предложениями, которые обсуждаются на переговорах под эгидой ООН или ОБСЕ, однако авторы настоящего доклада независимы от официальных учреждений и не знакомы с неопубликованными официальными документами).
Аджария
Начнем с Аджарии, которая, в сущности, не относится к конфликтным регионам, однако статус автономии и сложившаяся в республике ситуация служат полезной отправной точкой. Население Аджарии составляет 400 000 человек, она занимает южную часть побережья Черного моря и граничит с Турцией. Поскольку Аджария не участвовала в губительном сепаратистском конфликте, положение дел в ней вполне удовлетворительно. Основной город Аджарии, Батуми, выглядит чистым и ухоженным. Развитию прибрежной зоны способствует монопольное положение в сфере туризма на черноморском побережье Грузии, которому способствует блокада Абхазии. Пышная субтропическая растительность и микроклимат благоприятствуют выращиванию фруктов и овощей.
Что же касается политического статуса Аджарии, то в последние десять лет наблюдалась некоторая напряженность в вопросе о степени автономии, которая, однако, не переросла в стремление к независимости. С нормативной точки зрения, этот вопрос был урегулирован в начале 2000 г., когда Тбилиси принял поправку к конституции, предоставив или подтвердив автономный статус республики Аджария. Руководство Аджарии подчеркивает, что аджарцы являются грузинами, а Аджария - частью Грузии. Была создана совместная комиссия по проработке практических аспектов автономного статуса республики. Комиссия пока еще не завершила свою работу, но со временем это произойдет, и здесь оснований для беспокойства у международного сообщества нет. Тем не менее, стоит пояснить, как могли бы определяться полномочия Аджарии относительно других регионов.
Аджария обладает собственными органами управления и конституцией, однако не имеет своей армии и правоохранительных органов. Население имеет грузинское гражданство. В определении политического курса автономия ограничена. Многие правительственные функции выполняются местными филиалами грузинских министерств или же посредством местного применения грузинских законов. Пока остаются невыполненными требования Аджарии создать прочную правовую основу для распределения полномочий и упорядочить кредитно-денежные отношения между Тбилиси и Батуми.
Существенный вопрос - система таможенных сборов на турецкой границе и в батумском порту. В этом вопросе сохраняется напряженность, при этом Батуми утверждает, что Аджария перечисляет доходы от сборов в Тбилиси, не получая взамен средств на выплату пенсий и на другие бюджетные расходы, а Тбилиси недоволен тем, что Аджария присваивает себе таможенные сборы. Сам принцип, по которому таможенные и акцизные сборы должны поступать в бюджет Грузии, не оспаривается. Однако Батуми в одностороннем порядке оставляет себе некоторую часть этих доходов, ссылаясь на то, что из Тбилиси не поступают средства на выплату пенсий и прочие бюджетные расходы. К сбору таможенных пошлин привлечена на контрактной основе британская компания ITS, для того, чтобы снять недоверие между Тбилиси и Батуми. Однако ясно, что следует упорядочить всю систему бюджетных расчетов между Тбилиси и Батуми.
Абхазия
Из всех конфликтных регионов Абхазия на сегодняшний день находится в самом незавидном положении, несмотря на богатство прибрежной территории, которая простирается вплоть до границы с Россией. Конфликт 1992-93 гг. привел не только к огромным разрушениям, но также к оттоку населения из плодородной южной части Абхазии, в которой раньше проживало в основном этнически грузинское население. Довоенное населении Абхазии численностью 525 000 человек сократилось больше, чем наполовину. В результате большие территории практически превратились в пустыри, обрабатываемые земли вернулись к первозданному состоянию, а жилые дома по-прежнему лежат в развалинах. Даже в столице, Сухуми, из-за отсутствия финансирования реконструкция разрушенного войной двигается очень медленно, престижные правительственные здания и гостиницы либо лежат в развалинах, либо, в лучшем случае, пришли в негодность и устарели. Полоса побережья к северу от Сухуми, в прошлом наиболее привлекательная зона отдыха на черноморском побережье, находится в лучшем положении. Однако это лишь бледная копия былого, впрочем, надо надеяться, и будущего тоже.
Ключ к выходу из абхазского тупика нужно искать в реализации потребностей Абхазии в укреплении политической самостоятельности, при условии возвращения беженцев. Последнее, правда, чревато восстановлением демографического перевеса грузинского населения. На юге республики, в гальском районе, грузинское население составляло подавляющее большинство. На севере абхазы хотя и не были в большинстве, но, по крайней мере составляли наиболее многочисленную этническую группу. Выдвигались предложения о разделении Абхазии, в частности, Хайдравой. Мы этой позиции не разделяем, однако стоит упомянуть приведенные автором цифры и пояснить суть идеи. Хайдрава предлагает поделить Абхазию на две части, с разделительной линией в центре Сухуми. По данным переписи населения 1989 г., на юге Абхазии проживало 210 598 грузин, что составляло 63% населения. В северной части проживало 54 487 граждан абхазской национальности, что составляло 28% населения, на долю грузин приходилось всего 15%, среди прочих этнических групп основную часть составляли армяне и русские. Хайдрава предложил придать северной части специальный статус автономии в составе Грузии, тогда как южная часть относилась бы к административным районам Грузии. Предлагается также демилитаризировать всю территорию республики, сохранив присутствие международного миротворческого контингента. Преимущество разделения Абхазии по этим принципам, если оставить в стороне подробности, заключалось бы в возможности обеспечения основных прав беженцев на возвращение, при этом не возникло бы угрозы подрыва демографического и политического лидерства грузинского населения на юге и абхазского - на севере. Более того, вероятно, позиции абхазского населения на севере стали бы прочнее тех, которые отражены в приведенных статистических данных за 1989 г. , поскольку многие абхазы из южной части Абхазии и других районов Грузии перебрались на север республики, а многие русские и армяне покинули территорию. Однако данное предложение имеет и серьезные недостатки. Создается неизбежный риск того, что оба региона превратятся в этнически чистую зону. Кроме того, если бы Абхазия пошла по бельгийскому пути, т.е. по пути формирования федерации из двух государств, это потребовало бы высоких бюрократических расходов на создание мелкой абхазской федерации в составе более крупной грузинской федерации или конфедерации.
Можно было бы подойти по-другому, с использованием иных элементов бельгийской модели. В частности, создать систему управления, гарантирующую учет абхазских интересов, к примеру, обеспечить абхазам половину мест в правительстве, ввести положение, по которому президент Абхазии должен владеть абхазским языком, тогда как премьер министр может быть грузином.** Кроме того, можно было бы предусмотреть нетерриториальные права управления для основных культурных общин, абхазской и грузинской в любом случае, а также армянской и русской, в зависимости от значения остальных общин. Эти культурные общины обладали бы полномочиями в сфере образования, культуры и представительства своих интересов. Они могли бы осуществлять эти полномочия на всей территории Абхазии. А Абхазия получила бы право представительства в предлагаемом Южно-кавказском сообществе. На этой основе Абхазия получила бы высокую степень автономии. В частности, свою систему управления и собственную конституцию. Функции международного представительства выполняла бы Грузия, при этом Абхазия получила бы ограниченные права заключать международные соглашения и договоры. Это могло бы бесспорно распространяться на отношения с адыгейцами и черкесами, которые являются, в определенной степени, этнически родственными абхазам группами.
Следовало бы предусмотреть гарантии беженцев на возвращение, обеспечив их участием международного сообщества в финансировании затрат на восстановление и реабилитацию. Однако полномочия в иммиграционной политике, помимо вопроса о гарантиях возвращения беженцев, могли бы относится к сфере совместных полномочий Сухуми и Тбилиси. Речь могла бы идти о политике в области контроля иммиграции как из третьих стран, так и, вероятно, из других частей Грузии, что дало бы абхазскому населению дополнительные гарантии того, что его не захлестнет волной иммиграции других этнических групп.
Гражданство было бы грузинским (для иностранных паспортов) и абхазским для таких удостоверений личности, как разрешение на проживание (речь идет о территориальном, а не этническом принципе проживания). В качестве альтернативы, жители Абхазии могли бы воспользоваться возможностью получения российских паспортов или двойного гражданства. В определенной мере это уже происходит.
Абхазия могла бы частично сохранить свои вооруженные силы (национальную гвардию) и полицию. Однако на переходном этапе гарантии безопасности обеспечивались бы международным миротворческим контингентом. Нынешний смешанный контингент из российских (СНГ) миротворческих частей и наблюдателей ООН был бы реорганизован. В период возвращения грузинских беженцев в 1998 г. российские миротворческие силы действовали неэффективно, им не удавалось поддерживать порядок, когда происходили вспышки насилия, в результате беженцам пришлось вновь покинуть республику. С другой стороны, у наблюдателей ООН нет необходимых полномочий, чтобы отдавать приказы о защите беженцев. А это означает, что нынешняя система ненадежна. Решить проблему можно было бы посредством перехода к объединенным миротворческим силам под эгидой ОБСЕ, образованным из соответствующих национальных частей.
Что касается экономического положения, то сложившаяся ситуация определяется губительной блокадой в торговле, а местной валютой стал российский рубль. Разумеется, блокада должна быть полностью снята. Торговая политика и таможенный режим перейдут в компетенцию Грузии. Если бы между Грузией и Россией установился действенный режим свободной торговли, то это служило бы интересам Абхазии. В принципе, соглашение о свободной торговле было заключено в рамках СНГ, однако его практическое применение остается неясным, и только отчасти из-за таких факторов, как продолжающаяся блокада Абхазии. Торговая политика могла бы определяться на уровне Южно-кавказского сообщества, начиная с организации четкой системы свободной торговли в регионе. Что же касается кредитно-денежной политки, то своей денежной единицы Абхазия бы не имела, а российская и грузинская валюты могли бы иметь параллельное хождение, подчиняясь потребностям рынка. Доля рынка варьировалась бы в зависимости от региона, на юге имела бы большее хождение грузинская валюта, а на севере - российская.
Абхазия обладала бы широкой финансовой автономией, за исключением сферы тарифов и акцизных сборов, которая бы относилась к ведению Грузии, при этом действовал бы принцип пропорционального распределения доходов. Механизмы социальной защиты и осуществление микроэкономической политики относились бы к компетенции Абхазии.
Необходимо было бы предусмотреть ряд совместных полномочий, особенно в отношении таких элементов экономической инфраструктуры, как стратегические шоссейные дороги, железнодорожные магистрали, порты, аэропорты, трубопроводы и линии электропередач. В действительности, несмотря на блокаду, Абхазия и Грузия продолжают сотрудничать в снабжении электроэнергией, которая поступает с действующей в пограничном районе гидроэлектростанции.
Осетия Южная
Осетия в Грузии является на сегодняшний день самым мелким из сепаратистких образований, ее население не превышает 100 000 человек. В результате конфликта 1989-92 г. республике был причинен материальный ущерб. Наблюдаются некоторые сдвиги в возвращении грузинских беженцев и восстановлении, этот процесс можно было бы стимулировать при помощи более активного финансового содействия в реконструкции жилья. Политические препятствия возвращению беженцев не столь серьезны, если принять во внимание неплохие межэтническое отношения, к тому же, осетинскому демографическому и политическому большинству ничто не угрожает. Порядок в республике поддерживают трехсторонние российско-северо-осетинские и южно-осетинские миротворческие силы, состоящие из трех батальонов под российским командованием. Таким образом, предпосылки урегулирования вполне реальны. ОБСЕ содействует проведению трехсторонних переговоров с участием южно-осетинской, грузинской и российской стороны.
Географическое положение Южной Осетии явно благоприятствует тому, чтобы эта территория оставалась в составе грузинского государства, если учитывать кавказскую границу на севере и близость большинства населения, проживающего в главном городе Цхинвали и в его окрестностях, к центральной Грузии и основной автомагистрали, проходящей в направлении восток-запад (Шелковый путь). Этнический состав и современная история свидетельствуют в пользу модели автономии в составе Грузии, со специальными горизонтальными связями с этнически родственной Северной Осетией и с осетинским населением, проживающим в других районах Грузии. Возможен вариант автономного статуса на правах субъекта федерации в составе Грузии. Руководители Южной Осетии ждут урегулирования конфликта в Абхазии, и только после этого они будут готовы заключить соглашение относительно собственного статуса. Им также стоило бы понаблюдать за тем, как определится статус автономной республики Аджария.
В любом случае, Осетия должна иметь полный набор органов управления и собственную конституцию, в которой, возможно, были бы закреплены гарантии для осетинского и грузинского населения в виде квот на правительственные должности. От собственных вооруженных сил Осетия могла бы отказаться, при этом на переходном этапе действовали бы миротворческие силы с мандатом ОБСЕ. При определении их состава полезно было бы учесть вполне успешный опыт ныне действующих трехсторонних сил.
Независимость Южной Осетии во внешнеполитической сфере была бы ограничена, но при этом имела бы особое значение для сотрудничества с Северной Осетией, в которой проживает большинство осетинского населения.
Необходимо также решить ряд экономических проблем. Местная экономика во многом зависит от мелкой торговли между Северной Осетией в России и районами Грузии, расположенными за границей, пролегающей между Грузией и Южной Осетией. Для экспорта российских грузов из Северной в Южную Осетию используется единственный туннель через Кавказский хребет, причем на этом отрезке пути импортные пошлины и акцизные сборы не взимаются, поскольку между двумя осетинскими республиками действует режим свободной торговли, однако пограничники получают немалые взятки (по сообщениям, 300 американских долларов с грузовика). Основной специализацией является мелкая торговля нефтепродуктами, поступающими в небольших танкерах-прицепах на огромную открытую ярмарку на грузинской стороне границы с Южной Осетией. До Тбилиси отсюда всего час, а до Шелкового пути, автомагистрали, пересекающей Южный Кавказ с востока на запад, несколько минут езды. В этом месте никаких таможенных и акцизных сборов также не взимается. Грузия обратилась к Южной Осетии с просьбой установить таможенный контроль на северной границе и получила отказ. С другой стороны, Грузия отказывается взимать таможенные и акцизные сборы на южной границе на том основании, что это будет означать de facto признание независимости Южной Осетии.
Такая приграничная торговля, которая по сути дела представляет собой гигантский магазин беспошлинной торговли под открытым небом, позволяет Южной Осетии паразитировать за счет грузинского бюджета, хотя осетины утверждают, что грузинские олигархи тоже в огромной степени заинтересованы в подобном рынке. Конечно же, ярмарка отчасти выполняет функцию экономического арбитража в отношении многих потребительских товаров российского производства, которые продаются на огромном потребительском рынке России по существенно более низким ценам, нежели на ограниченном грузинском рынке, где конкуренция отсутствует. Общий уровень жизни в Южной Осетии остается крайне низким, поскольку выгоду от подобной торговой деятельности получает не каждый. В некоторых секторах уровень зарплаты составляет всего 2-3 доллара в месяц.
Основной нерешенной проблемой в экономике остается беспорядочный режим торговли товарами, облагаемыми высокими таможенными пошлинами. В условиях прочной финансовой системы и федерализма Южная Осетия утратит возможность паразитировать за счет огромного магазина беспошлинной торговли, обслуживающего грузинских потребителей на южной границе республики. Грузия не может себе позволить упускать доходы в бюджет, а Южной Осетии на каком-то этапе прийдется развивать другие виды экономической деятельности. Следовательно, Грузия и Южная Осетия вполне могли бы договориться. Один из возможных вариантов - постепенное введение акцизных сборов на южно-осетинской стороне кавказского туннеля при пропорциональном распределении доходов между Тбилиси и Цхинвали. Другой вариант - взимать акцизные сборы на грузино-южно-осетинской границе, что осуществить сложнее. Упоминается и третий вариант возможный пункт сбора акцизов, а именно, небольшой городок Курта, расположенный в центре Южной Осетии. Этот населенный пункт имеет выгодное географическое положение для контроля за всеми перевозками с севера на юг, к тому же в нем проживает преимущественно грузинское население. Обе осетинские республики могут и впредь пользоваться режимом свободной торговли (за исключением акцизов), в особенности, если Россия и Грузия сохранят двухсторонний режим свободной торговли.
В качестве валюты Южная Осетия в настоящее время использует российский рубль. Решить кредитно-денежный вопрос можно было бы путем признания как российской, так и грузинской валюты в качестве официального платежного средства, поскольку обе они, по существу, являются конвертируемыми. Необходимо предоставить свободу в организации грузинских и российских банков, а рынок сам определит значимость той или иной валюты. Когда проблема акцизов и другие вопросы кредитно-денежных отношений в масштабах федерации будут урегулированы, тогда выбор валюты для Осетии, а на сегодняшний день это рубли, мог бы быть пересмотрен в зависимости от основных источников бюджетных поступлений.
Южная Осетия сохранила бы за собой практическое управление во многих сферах макро-экономической политики, но степень автономии в валютных вопросах и в сфере социальной защиты была бы меньше, чем у Абхазии, ввиду малых размеров Южной Осетии и ее расположения в центре Грузии. Тем не менее, как и в Абхазии, основные культурные общины могли бы иметь полномочия в вопросах образования, культуры и в осуществлении своих прав, причем это распространялось бы на всю территорию.
Вопросы гражданства могли бы также решаться аналогичным Абхазии образом, т.е. введением двухуровневой национальной принадлежности, грузинской для международных паспортов и осетинской для удостоверений личности (опять же, не только для граждан осетинской национальности, но для всех жителей данной территории). Кроме того, существует возможность получения российского гражданства в качестве альтернативы двойному гражданству.
Нагорный Карабах
Довоенное население Нагорного Карабаха (НК) насчитывало около 180 000 человек, большинство из них, 75%, составляли армяне, а меньшинство, 35 000 человек, азербайджанцы. После заключения перемирия в 1994 г. в республике была проведена значительная, но пока еще частичная, работа по ликвидации ущерба, причиненного НК войной. Хозяйство республики, по сути дела, функционирует в режиме экономического и валютного союза с Арменией, платежным средством является армянская валюта. Бюджет на 50% субсидируется Арменией. Сухопутное сообщение обеспечивается недавно простроенной автомагистралью, связывающей город Горис на юге Армении и столицу НК Степанокерт. Путешественник вряд ли заметит пограничную черту, въезжая с территории Армении по Лачинскому коридору на оккупированную Арменией территорию Азербайджана и далее в Нагорный Карабах. Сама дорога и многие армянские церкви, как новые, так и восстановленные, носят на себе заметные следы финансового содействия армянской диаспоры. Местная экономика обладает ограниченными возможностями, поскольку, если бы даже было блокады на востоке со стороны Азерайджана, речь идет об отдаленном горном районе.
Уже в течении ряда лет ведутся переговоры в рамках так называемой Минской группы, направленные на поиск политического решения, тем не менее, пока их перспективы неясна. Широко обсуждаются ключевые элементы возможного урегулирования (однако мы не располагаем конфиденциальной информацией, имеющейся у Минской группы). В повестке дня обсуждается более широкий круг вопросов, нежели в других случаях, что само по себе не является недостатком, поскольку это расширяет спектр возможностей при ведении переговоров. К ним относятся следующие пункты:
· Статус НК; речь идет либо о статусе субъекта с высокой степенью автономии в составе Азербайджана, либо о создании конфедерации с Азербайджаном, либо об образовании общего с Азербайджаном государства, либо о кондоминиуме с Арменией и Азербайджаном. Далее этот вопрос рассматривается более подробно
· Возвращение Азербайджану соседних территорий, оккупированных Арменией. Это было бы принципиальным элементом урегулирования, предполагающим полный вывод армяно-карабахских войск и реинтеграцию территории в Азербайждан.
Можно было бы предусмотреть в меру прагматичную корректировку границы между НК и основной территорией Азербайджана, но пытаться представить эти изменения в деталях в данный момент нецелесообразно.
· Гарантии в отношении Лачинского коридора между НК и Арменией. В этом районе можно было бы осуществить корректировку пограничной линии или создать демилитаризованную международную зону. В любом случае, потребуется режим с международными гарантиями, что позволит обеспечивать открытое сообщение между Степанокертом и городом Горис в Южной части Армении.
Гарантии в отношении двустороннего коридора/пересечения в районе Мегри на армяно-иранской границе для обеспечиния беспрепятственного и безопасного движения транспорта с востока на запад, из Азербайджана в Нахичевань, а также с севера на юг, из Армении в Иран. Поскольку данный район лежит на пересечении различных путей, наиболее желательным решением было бы предоставление международных гарантий и обеспечение открытости движения по всем указанным направлениям, нежели изменение границ, поскольку в этом случае было бы трудно найти вариант, соответствующий требованиям обеих сторон.
Гарантии возвращения беженцев и финансирование усилий по восстановлению. Вопрос возвращения азербайджанского населения на оккупированные в данный момент территории не должен вызывать особых затруднений, при этом необходимо предусмотреть международное содействие в финансировании восстановительных работ и предоставлении гарантий безопасности. Ранее армянское население в этих местах было незначительным. Следовало бы предусмотреть возвращение азербайджанского населения в некоторые районы НК и Южной Армении. Одним из условий было бы возвращение армянских беженцев на всю территорию Азербайджана, в том числе, в Баку. Учитывая обстоятельства их выезда, можно предположить, что многие из них не захотят вернутся, в частности, та часть населения, которая начала новую жизнь в Армении, в России или на Западе. Тем не менее, следует найти решение данного вопроса.
Наиболее сложным представляется вопрос о статусе НК. Выдвинутое ранее предложение о создании общего государства было отклонено Азербайджаном. Трудно себе представить, чтобы Баку когда-нибудь вновь подчинил себе НК, на данном этапе этого можно было бы добиться лишь путем развязывания новой войны, что, разумеется, имело бы катастрофические последствия. При этом Азербайджану пришлось бы иметь дело с Россией, а также с Арменией, НК и международным сообществом. Это было бы губительно для всех. Азербайджан не может вернуть себе оккупированные территории и начать их заселение, освобождая тем самым лагеря для беженцев. Армения и НК по-прежнему подвергаются блокаде со стороны Турции и Азербайджана.
НК при любом исходе оставил бы за собой собственную структуру управления и конституцию.
НК также частично сохранил бы вооруженные силы, однако с течением времени они были бы сокращены. В любом случае следует предусмотреть международный миротворческий контингент под эгидой ОБСЕ, с предоставлением гарантий безопасности ведущими державами. Эти силы использовались бы для охраны границ НК и предотвращения нового военного конфликта. Гарантии безопасности должны иметь договорный статус.
Внешние сношения НК были бы обусловлены соглашением с Азербайджаном, по которому Азербайджан включал бы в себя НК в целях международного представительства, к примеру, для членства в ООН. Тем не менее, НК мог бы осуществлять и ряд внешних функций. К их числу относися чрезвычайно важная сфера отношений (безусловно асимметричных) с Арменией, а также взаимодействия с международными финансовыми органами по проектам, осуществляемым на территории НК.
Кроме того, НК был бы наделен полномочиями в осуществлении миграционной политики, за исключением реализации гарантированного права беженцев на возвращение.
Гражданство, как и в других случаях, могло бы предполагать множественную принадлежность. Азербайджанские паспорта выдавались бы всему населению НК, наряду с удостоверениями личности НК. Кроме того, была бы возможность иметь армянский паспорт, наряду с азербайджанским или вместо такового. Нынешний режим действует неудовлетворительно. Официальные лица из НК выезжают с армянскими паспортами, а прочие граждане НК пользуются паспортами советского образца или не имеют никаких. Учитывая, что de facto НК интегрирован в армянскую экономику, можно было бы предусмотреть следующие меры. Армению и Азербайджан устроило бы а вариантом заключение действенного соглашения о свободной торговле, но еще лучше - создать зону свободной торговли с участием Грузии в рамках Южно-кавказского сообщества. В этом случае можно было бы избежать проблем возвращения к торговым барьерам. Другой вариант предполагает предоставление НК автономии в кредитно-денежной сфере. Выбор валюты можно оставить на свободное усмотрение рынка, который бы сам остановился на одной из конвертируемых валют, однако создание собственной валюты для НК следует исключить. Пока Ереван в значительной мере субсидирует бюджет НК, в республике могла бы иметь широкое хождение армянская валюта, но со временем это может измениться. Что же касается экономической политики, то в этой области НК мог бы иметь автономные полномочия.
В этом разделе мы попытаемся с современных позиций определить, в какой степени Россия заинтересована в полномасштабном участии в реализации предложенного Пакта стабильности для Кавказа. Для этого, вероятно, потребуется обозначить новые ориентиры в российской политике, не выходя, однако, за рамки принципа максимального соблюдения российских национальных интересов. Такой подход согласуется с очевидным и неоспоримым утверждением, что "Россия сама по себе является кавказской державой и будет всегда иметь ключевые экономические и политические интересы, а также интересы в сфере безопасности во всем регионе".
Бытует мнение, что Россия стремится к господству на всей территории бывшего Советского Союза, и при том, по возможности, единовластному. Подобные взгляды отражаются в российской политической полемике. Чтобы проиллюстрировать, как это воспринимается на Южном Кавказе, приведем мнение азербайджанского ученого, высказанное в августе 2000 г.: "Россия пытается восстановить гегемонию в отношении своих соседей". Что же касается средств достижения этой цели, то далее тот же автор пишет: "На сегодняшний день Россия заинтересована в слабом, нестабильном и разобщенном Кавказе, при этом Москва хочет доказать всему миру, что народы региона не способны к самоуправлению".
На время оставим в стороне подобные обобщения, чью правомерность можно оспаривать. Вместо этого попробуем воссоздать объективный взгляд на российские интересы, который был бы неоспоримо правомерным и соответствовал букве и духу международных организаций, членами которых являются все страны региона, и Россия, и государства Южного Кавказа. Мы видим десять причин, по которым Россия могла бы быть заинтересована в Пакте стабильности для Кавказа.
1. Привлечение ресурсов. И юг России, и Северный Кавказ, и государства Южного Кавказа нуждаются в потоке инвестиций и создании рабочих мест. В самой России ведется ожесточенная конкурентная борьба за крайне скудные ресурсы государственного бюджета, и, судя по имеющейся информации, Северный Кавказ и юг России в этой борьбе не преуспели. В частности, Вардомский делает любопытное замечание, что к более преуспевающим российским регионам относятся, в частности, те, которые более тесно связаны экономическими и политическими узами с ЕС. Речь особенно идет о регионах, вовлеченных в проекты, которые реализуются в рамках недавно разработанной ЕС и Россией стратегической концепции "Северного измерения". Довод состоит в том, что международные программы, содействующие укреплению стратегической стабильности, помогают данным регионам накапливать пакеты инвестиционных ресурсов из государственных и частных источников. С началом этого процесса упомянутые регионы получают новые преимущества по сравнению с другими, причем в дальнейшем это положение закрепляется. Подобные доводы отражают широко известные принципы теории регионального развития, которые применимы и для кавказского региона. Вот почему Россия должна быть заинтересована в совместной разработке концепции "Южного измерения" для сотрудничества с ЕС и международными организациями.
2. Стратегическая инфраструктура транспорта и связи. В настоящий момент проводится реконструкция системы транспортных путей и линий связи в направлении восток-запад вдоль Шелкового пути, при этом существуют далеко идущие планы интегрировать в эту систему центрально-азиатские, транскавказские и черноморские коридоры. Эти проекты получили поддержку Европейского Союза и международных финансовых организаций, к примеру, в рамках проекта ТРАСЕКА. Согласованы серьезные инвестиции, и они появятся, как только будет найдено решение региональных конфликтов. Не так давно, в 1999 г, Россия начала выступать за объединение оси, идущей с севера на юг, с осью, соединяющей Северный Кавказ и юг России, а также осью восток-запад. Это вполне обоснованная идея, поскольку российская экономика должна быть надежно связана не только с Южным Кавказом, но и с обширными рынками Турции и Ирана на юге. Непременным условием осуществления этих замыслов является решение абхазской проблемы, в частности, политическое урегулирование, направленное на снятие блокады, а далее - возобновление инвестиций в шоссейные и железнодорожные инфраструктуры в восточной части черноморского побережья. К этому можно было бы добавить оптико-волоконные линии связи и объединенный комплекс портовых объектов и служб гражданской авиации. Кавказский регион нуждается, прежде всего, в эффективных многомодульных средствах обслуживания и упрощенной системе пересечения границ. Инфраструктурные оси север-юг имеют жизненно важное значение для экономики южных регионов России. Краснодарский, Ставропольский края и Ростовская область, с населением 12 миллионов человек, обладают огромным потенциалом расширения сельскохозяйственного производства. Пакт стабильности мог бы открыть эти возможности.
3. Местные экономические связи между Северным и Южным Кавказом. Экономический рост на Южном Кавказе можно было бы существенно ускорить путем снятия блокады с Армении и Абхазии и широкого стимулирования инвестиционного климата регионе, что станет возможным, когда конфликты, благодаря Пакту стабильности, будут урегулированы. Ускорение экономического роста на Южном Кавказе окажет благотворное влияние на Северный Кавказ, способствуя расширению возможностей в торговле. Для этого потребуется улучшить транспортные сообщения, к примеру, Военно-грузинская дорога нуждается в некотором ремонте и модернизации. В целом признается, что общее улучшение экономических условий на Северном Кавказе крайне необходимо для смягчения и, в конечном итоге, преодоления тенденций роста политического и религиозного радикализма и сепаратизма.
4. Развитие туризма на черноморском побережье и на Кавказе. "Россия потеряла все свои прекрасные курорты на Черном море, кроме Сочи…", это стало уже расхожей фразой. Но разумеется, для того, чтобы наслаждаться курортом, вовсе не обязательно владеть им. Летом толпы отдыхающих из Северо-западной Европы "оккупируют" средиземноморское побережье. Изумительное восточное побережье Черного моря, от Крыма на Украине до российского курорта Сочи, в также территория Абхазии и Аджарии в Грузии, простирающаяся до турецкого города Трабзон, в совокупности образуют единую туристическую зону. Для российского потребителя важно иметь открытый доступ к современным условиям отдыха на всем пространстве побережья. Эти потребности еще больше возрастут, когда российская экономика вновь вступит в этап непрерывного роста, что, судя по всему, уже происходит. Кроме того, существует связь между уникальным возможностями для развития горного туризма в восточной и центральной части Кавказа, начиная от пика Эльбрус и до района Сванети в Грузии. Здесь заложен важнейший потенциал развития местной экономики, который можно будет реализовать, как только установится мир, законность и порядок. Разумеется, для этого необходимо, чтобы была урегулирована проблема Абхазии. Важно также, чтобы Россия и Грузия наладили эффективное сотрудничество в пограничных районах, чему может способствовать Пакт стабильности.
5. Правоохранительная деятельность для борьбы с трансграничной преступностью и терроризмом. Для контроля за незаконным переходом границы необходимо обеспечить сотрудничество в охране границ между Россией, Грузией и Азербайджаном. Особую угрозу представляет проникновение террористических групп исламских фундаменталистов на Северный Кавказ. Чеченско-грузинская граница существенно усилена российскими военными частями и наблюдателями ОБСЕ и, как сообщается, закрыта. Можно было бы расширить взаимодействие между пограничными службами России, Грузии и Азербайджана, в особенности, если бы удалось создать климат взаимного доверия и сотрудничества на основе всеобъемлющего Пакта стабильности. Подобные вопросы находились бы в сфере полномочий государств, которых это затрагивает напрямую.
6. Военная безопасность. Россия всегда выступала за то, чтобы ОБСЕ играла более существенную роль в системе европейской безопасности, особенно, по сравнению с НАТО. В настоящее время Южный Кавказ открывает уникальные возможности повышения действенности ОБСЕ относительно достигнутого уровня, в соответствии с решениями ноябрьского 1999 г. саммита в Стамбуле. Три сепаратистских конфликта на этнической почве должны быть урегулированы как можно скорее, на основе принципа нерушимости государственных границ. Подписание политических договоренностей и предоставление соответствующих гарантий должно осуществляться при международном участии. За основу могут быть положены принципы ООН, однако действенная роль в выполнении миротворческих и наблюдательных функций должна принадлежать ОБСЕ. Ни СНГ (или Россия), ни НАТО не имеют малейшего шанса на то, чтобы заручиться широкой поддержкой для получения международного мандата. Россия уже приступает к выполнению соглашения с Грузией о ликвидации военных баз, которые можно сохранить лишь при согласии принимающего суверенного государства. Россия была бы заинтересована в развитии оперативного потенциала ОБСЕ. В частности, постоянный совет мог бы наделять полномочиями соответствующие политические и военные суб-структуры, которые действовали бы исполнительно и надежно.
7. Интересы в энергетическом секторе. С открытием новых месторождений в России, Казахстане и Азербайджане оценка запасов нефти и газа в Каспийском регионе была вновь пересмотрена в сторону увеличения. Кроме того, строятся и проектируются новые линии трубопроводов, которые отчасти пройдут через Россию. Поскольку Южный Кавказ состоит из независимых государств, ведется конкурентная борьба за маршруты прокладки трубопроводов, что не должно вызывать возражений ни с точки зрения принципа, ни с точки зрения политических и экономических реалий. При малейших шансах все страны, включая Россию, стремятся занять монопольные позиции. Однако когда политические условия и уровень запасов природных ресурсов исключают такую возможность, как случилось в Каспийско-черноморском регионе, встает вопрос о том, как добиться наибольших успехов в условиях конкуренции. В этих новых условиях дополнительным плюсом является ясность в законодательной сфере и способность обеспечить политическую безопасность инвестиций и соглашений, наряду с более субъективными факторами репутации деловых и политических партнеров. Укрепление правовой сферы и повышение репутации поможет увеличить долю рынка российских маршрутов для прокладки трубопроводов, обратный же процесс скажется губительно. Попытки оказать политическое давление в рыночных условиях могут привести к обратным результатам, поскольку у потенциальных партнеров появится желание искать альтернативные варианты. Так, компания Лукоил доказывает, что росту российского нефтегазового комплекса в Каспийском регионе способствовал бы вывод российской армии из региона, поскольку тогда исчезла бы видимость политического давления, которая усложняет переговоры с Азербайджаном. К практическим мерам по улучшению международной правовой среды в энергетическом секторе относится давно уже назревшее подписание соглашения об использовании дна Каспийского моря, а также новое предложение о заключении транзитного протокола к Энергетической хартии, который мог бы быть впервые применен в каспийско-кавказско-черноморском регионе. Судя по всему, российская компания Транснефть, занимающаяся прокладкой трубопроводов, поддерживает идею заключения транзитного протокола. Однако Газпром, похоже, относится к этому отрицательно, предпочитая, вероятно, не допускать распространения международного права на российскую внутреннюю систему трубопроводов. Приведенный довод не противоречит тому, что России потребуется импортировать в огромных размерах капитал для возрождения и расширения энергетического сектора. Потребности в инвестициях оцениваются в 200 млрд. долларов США. Российская политика в нефтяной отрасли, несомненно, заключается в обеспечении инвестиций в дальнейшее расширение производства, поскольку внутренние потребности вновь повышаются, а общие возможности экспорта уже ограничены и в дальнейшем могут значительно уменьшиться или вовсе сойти на нет. В этом российские интересы совпадают с интересами ЕС, в том смысле, что Россия более склонна к расширению производства на фоне увеличения цен на нефть, нежели к вступлению в ОПЕК или присоединению к ее системе квот на производство.
Кроме того, Россия занимает прочные позиции на рынке поставок электроэнергии и газа в Армению и Грузию. Правда, эти государства испытывают трудности с оплатой счетов. Это еще одна причина, по которой России выгодно, чтобы Южный Кавказ стал более процветающим регионом.
8. Развитие кавказских политических и социальных моделей. Реализация Пакта стабильности могла бы стать серьезным экспериментом в международном сотрудничестве, направленном на смену ориентации движения от конфликтов к новым многонациональным моделям политического устройства и преодоления трудностей пост-коммунистического переходного периода. В случае успеха могут возникнуть некие оригинальные кавказские социальные, политические и экономические модели развития. Эти модели сочетали бы в себе элементы из современной мировой практики с решениями, специфичными для Кавказа. Хотя невозможно предвидеть заранее, какими будут эти модели, но сама идея должна представлять интерес для российского руководства и тех автономных образований на Северном Кавказе, перед которыми стоит крайне сложная задача формулировки практически применимых политических подходов для этого региона. Также важно было бы представить основные идеи на обсуждение общественности. Такие процессы изучения, разумеется, являли бы собой полную противоположность порой высказываемому циничному мнению, согласно которому Россия не заинтересована в процветании Южного Кавказа, поскольку это может подтолкнуть республики Северного Кавказа к отделению.
Напротив, гораздо более убедительно звучит совсем иной довод, а именно, что нестабильность, этнические конфликты и насилие на Южном Кавказе могут оказать дестабилизирующее воздействие на наиболее уязвимые районы Северного Кавказа, такие как Дагестан, и подорвать попытки мирного урегулирования в Чечне.
9. Репутация во внешних сношениях. Некоторые из приведенных выше аргументов в значительной степени обусловлены пониманием основного стратегического курса России в отношении региона. В частности, перед Россией стоит непременная задача создания репутации надежного партнера в глазах гораздо менее крупных государств региона и различных международных сил. Со временем постоянство в политике, т.е. ее поступательный характер и согласованность между различными правительственными структурами, создает репутацию. Хотя благоприятная репутация является и субъективный фактором, однако она приобретает важнейшее значение и становится реальным достоянием, когда речь идет о привлечении ресурсов и готовности сторон вступать в договорные отношения. Репутация является важнейшим механизмом для достижения синергизма в результативности различных элементов политики, которые по отдельности могут быть менее эффективными. Кавказ является регионом, где Россия могла бы серьезно укрепить свою репутацию участием в практической реализации стратегии Пакта стабильности, в основе которой лежали бы правила, согласованные всеми заинтересованными сторонами. Неблагоприятные толкование российских намерений тогда бы выглядели как навязчивые идеи параноиков или эксцентричных специалистов по теории заговоров.
10. Преимущества изменяемой геометрии. Три государства Южного Кавказа составили бы Большую тройку. Со вступлением России могла бы образоваться Большая четверка (G4), т.е. полноправный Кавказский клуб. Большая пятерка (G5) - это клуб прикаспийских государств. Если к Большой четверке прибавится еще два мировых игрока, ЕС и США, то образуется Большая шестерка (G6). Россия хотела бы, чтобы роль основного кавказского форума играла G4, а вопросами Каспийского региона занималась G5. Работы для G4 и G5 достаточно, однако при этом необходимо обеспечить концентрацию энергии и ресурсов международного сообщества (что говорит в пользу расширения группы до 7-8 участников, т.е. привлечения Турции и Ирана). G3, конечно же, предпочтет гарантии в рамках G6 или G7/8 ввиду ненадежной репутации России в G4. Тем не менее, в процессе реализации Пакта стабильности Россия могла бы стать основным игроком и в группах G6/7/8/. Тогда Россия бы увидела, что ее партнеры по G4 и G5 гораздо более спокойно реагируют на использование максимального потенциала этих групп. По этой причине формат Пакта стабильности, в частности, использование международных организаций, в которых Россия является одним из ведущих участников (ОБСЕ, Черноморское экономическое сотрудничество), предоставит серьезные возможности для продвижения всего комплекса российских интересов в кавказском регионе.
5. Организация Пакта стабильности.
Пакт стабильности для Кавказа будет существенно отличаться от Пакта стабильности для Балкан. Потребности в них различны. Во-первых, по-прежнему необходимо довести до разрешения кавказские конфликты, и элементы кавказского Пакта стабильности должны напрямую этому содействовать. Во-вторых, существует потребность в изрядном количестве изменяемой геометрии, начиная с Южного Кавказа, в качестве основы, но также с включением российского, северо-кавказского, черноморского и каспийского аспектов. В третьих, в Балканском пакте есть особенности, которые в данном случае неуместны, в частности, наличие перспектив интеграции в ЕС, создание солидного международного секретариата в Брюсселе, а также выбор в качестве основного метода работы проведение огромного количества представительных международных встреч с участием около 50 стран и организаций.
Вместе с тем, потребуются курирующие организации. Для обеспечения работы на самом высоком дипломатическом уровне, в особенности, по вопросам безопасности и политики, очевидной кандидатурой является ОБСЕ. Эта организация будет призвана играть роль, определяемую ее растущим опытом, и вместе с тем потребуется внести существенные изменения. Для осуществления миротворческих функций и обеспечении безопасности потребуется более упрощенный механизм, при котором постоянный совет наделял бы полномочиями суб-структуры (группы ведущих стран и силы для проведения операций в полевых условиях) для более оперативного выполнения поставленных задач. ОБСЕ разработала бы модель специализированной региональной вспомогательной группы. Кроме того, она могла бы заниматься всеми конфликтными ситуациями, проводить под своей эгидой переговоры, гарантировать международную легитимность заключенных договоров и соглашений, поддерживать их реализацию при помощи соответствующих механизмов, от контроля до проведения серьезных операций по поддержанию мира и осуществлению принятых решений, а также обеспечивать согласованность между дифференцированными решениями. Что касается Абхазии, то переход оперативных функций от смешанного режима с участием ООН/СНГ/России к режиму ОБСЕ осуществлялся бы в сроки, которые позволили бы ООН завершить выполнение своих полномочий и должным образом передать эстафету ОБСЕ. С политической точки зрения, ни СНГ, ни НАТО для ведущей роли не подходят.
Три южно-кавказских государства могли бы образовать Южно-кавказское сообщество (ЮКС), начав с наиболее выполнимых задач (снятие блокады, содействие торговле, возрождение инфраструктуры, сотрудничество в сфере безопасности, создание некоторых учреждений), одновременно открывая возможности последующего углубления интеграции. Особенностью ЮКС было бы создание механизмов участия в избранных сферах сотрудничества, наряду с тремя суверенными государствами, и ряда автономных образований (Абхазии, Аджарии, Южной Осетии, Нагорного Карабаха и Нахичевани). Таким образом можно было бы учесть требования суб-государственных образований о признании политического статуса, не признавая при этом их независимости.
Более общие экономические вопросы вошли бы в сферу компетенций Черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС). Последняя одновременно могла бы служить форумом для рассмотрения вопросов, представляющих взаимный интерес для обоих регионов, где бы действовали пакты стабильности, т.е. для Балкан и Кавказа. Более того, Иран, который подал заявку на вступление в ЧЭС, мог бы начать с ассоциированного статуса. При этом, многие практические меры могли бы разрабатываться на уровне более компактных групп, а между группами 3, 4, 5, 6, 7 и 8 действовал бы принцип изменяемой геометрии, а именно:
Такой формат создает достаточный простор для дипломатической деятельности, необходимой для того, чтобы начать процесс реализации Пакта стабильности, а именно, для обсуждения организационных вопросов, а также для последующей практической деятельности. В целом же, под Пактом стабильности для Кавказа подразумевается процесс, а не организация. Речь идет о последовательном и взаимно укрепляющем использовании комплекса организаций и взаимоотношений между ними. Но, как уже отмечалось выше, ЮКС выполнял бы системообразующую роль в поддержке пост-коммунистического перехода государств, которым еще предстоит пройти долгий путь к созданию прочной системы управления.
По итогам поездок в регион и консультаций, проведенных на основе первоначального документа СЕПС, авторы пришли к следующим основным выводам:
1) Нынешнее положение вещей является крайне неудовлетворительным для народов Южного Кавказа, и после окончания военных конфликтов прошло достаточно времени, чтобы достичь урегулирования. Армния и по сей день в значительной мере испытывает на себе блокаду; Азербайджану пока не удалось получить назад свою территорию, к тому же, никто из беженцев пока не смог вернуться обратно. Сепаратистские образования, Абхазия и Южная Осетия, пребывают в плачевном состоянии. Наносится ущерб репутации всего региона. Это сдерживает интерес со стороны иностранных инвесторов, препятствует реализации международных программ содействия и удерживает порочный круг коррупции и экономической неэффективности.
2) Налицо объективные предпосылки для поиска всеобъемлющего регионального решения, прежде всего по двум причинам: (1) конфликты связаны между собой, поскольку вовлеченные в каждый из них стороны наблюдают за ситуацией в других конфликтных регионах в ожидании полезных прецедентов; (2) более ли менее параллельное разрешение конфликтов создаст синергетический эффект для всех. Таким образом, существенно повысится репутация региона, необходимая для привлечения новых ресурсов, а снятие блокады создаст предпосылки для развития торговли и, соответственно, будет стимулировать экономический рост.
3) При том, что лишь вовлеченные в конфликты стороны могут взять на себя ответственность за их предстоящее политическое урегулирование, вероятно, не так уж сложно предположить возможные пути решения, поскольку абсолютных сдерживающих факторов, таких как нехватка земли или наличие непреодолимой национальной вражды, попросту не существует. Имеются предпосылки для конструктивного компромисса, при условии, что участники переговоров убедятся в необходимости обратиться к моделям 21 века, основанным на высокой степени независимости и множественной территориальной юрисдикции. Пакт стабильности воплощал бы в себе всеобъемлющую стратегию, специально разработанную с учетом особенностей региона.
4) Три государства региона должны объединиться, как, впрочем, и три ведущих мировых державы. Последним следовало бы предпринять совместное активное усилие для содействия в разрешении конфликтов и в разработке более всеобъемлющего Пакта стабильности.
5) Россия играет решающую роль на Южном Кавказе для успешной реализации Пакта стабильности. А следовательно, необходимо по-новому сформулировать российские национальные интересы, выйдя за рамки старых лозунгов. Россия совершила бы принципиальную ошибку, если бы дала повод для различных толкований своей политики на Южном Кавказе. В частности, роль России стала бы решающей в убеждении различных сторон в необходимости добиться урегулирования. Пока же они настаивают на своих бескомпромиссных подходах, полагая, что находятся под протекторатом. Российские границы на северо-западе и на Дальнем востоке относительно стабильны. Однако Кавказ и Центральная Азия представляют определенную угрозу национальной безопасности России. Из этих двух регионов, в первую очередь обстановку можно было бы стабилизировать на Южном Кавказе. Это помогло бы России решить основную задачу - разрешить серьезные проблемы на Северном Кавказе, а также в определенной степени оградить себя от нестабильности в Средней Азии.
6) Однако Россия не может сделать это в одиночку. Она не располагает ни ресурсами, необходимыми для выполнения данной задачи, ни политической легитимностью для обеспечения своего господства на Южном Кавказе. ЕС является естественным партнером для объединения усилий в стабилизации как в рамках "Северного измерения" приграничных отношений (в Северо-западной Европе), так и в предлагаемом "Южном измерении".
7) ЕС также допустил бы стратегическую ошибку, если бы рассматривал Кавказ как мелкий отдаленный регион, расположенный слишком далеко за пределами расширения, чтобы рассчитывать на серьезное внимание. Ясно, что государства Южного Кавказа не являются и не могут в сколь-либо политически актуальном будущем стать кандидатами на вступление в ЕС. Но они принадлежат к ближайшему кругу государств, расположенных в близости от будущих границ ЕС. Пусть эти государства и относятся к так называемой приграничной зоне, однако они отождествляют себя с современными европейскими ценностями (членство в Совете Европы). Данный регион имеет огромное значение для развития отношений между ЕС и Россией, а также для безопасности и обеспечения необходимых для экономики ЕС энергетических поставок (нынешняя ситуация на нефтяном рынке является тревожным и излишним напоминанием о необходимости широкой диверсификации поставок нефти и газа). Поэтому Кавказ, как приграничный регион, должен относится к приоритетным направлениям внешней политики ЕС, а уровень дипломатического представительства в регионе должен повыситься.
8) США, являясь членом ОБСЕ и обладая разветвленным дипломатическим аппаратом, несомненно сохранят за собой роль важного игрока в регионе. Однако в США наблюдается стремление к ограничению своей роли на международной арене и выработке более избирательного подхода в выборе приоритетов. Это было бы вполне совместимо с укреплением стратегического сотрудничества между ЕС и Россией. Альтернативная модель, при которой США и Россия будут выступать в регионе соперниками, а ЕС, в основном, отсутствовать, является менее привлекательной, но более вероятной в нынешней ситуации.
9) ОБСЕ обладает очевидными политическими достоинствами, чтобы играть ведущую роль в реализации Пакта стабильности для Кавказа. Однако необходимо, чтобы государства-члены ОБСЕ решили вопрос расширения практических полномочий данной организации. Венская система дипломатии, основанная на консенсусе и насчитывающая почти 50 членов, славится своей нерасторопностью и даже достойна некоторого восхищения. Но для выполнения оперативных задач в рамках Пакта стабильности для Кавказа необходимо, чтобы она в значительной мере опиралась на систему, при которой полномочия предоставлялись бы подгруппам государств-членов, с использованием описанных выше принципов изменяющейся геометрии для всего Пакта стабильности в целом. Механизмы "контактных групп" используются тогда, когда есть потребность в компактной системе выработки политического курса, т.е. в тех случаях, когда не удается достичь решения на широкомасштабных международных встречах. Европейскому Союзу также следовало бы более рационально подойти к собственному представительству в ОБСЕ, что отвечало бы потребностям действенной общей внешней политики и политики безопасности.
10) Кавказ нуждается в новом, обновленном политическом порядке. Необходимо найти для него название. Говорить о системе федераций и конфедераций неуместно. Инициатива создания Южно-кавказского сообщества была бы полезна, но лишь как элемент долгосрочного плана. Можно было бы остановиться на названии Пакт стабильности. Под этим термином подразумевалась бы определенная модель переходной системы, в которой слабые государства стремились бы найти свой путь в пост-коммунистическом, пост-советсоком мире, такую модель, которая бы позволила обеспечить развитие многонационального государства и способствовала бы процессу примирения, при последовательной поддержке и поощрении со стороны ведущих держав и международных организаций. Реализация Пакта стабильности не просто приведет к разрешению конфликтов, но и будет способствовать нормализации жизни, устранению той несправедливости, которая была допущена в отношении беженцев, а также, благодаря снятию блокады, стимулировать экономический рост. Тогда, с повышением шансов на успех, общество могло бы вернуться на долгий путь построения гражданского общества, оттеснить коррупцию, преступность и прийти к современным политическим, экономическим и социальным нормам.